Anikó Dorner: La política de incentivos de la Inversión Extranjera Directa
-En caso de Europa Central y del Este -
Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo
Instituto de Ciencias Económico Administrativas
Correo electrónico: dorneraniko51@hotmail.com

Abstract:
Los países de Europa Central y del Este se encuentran en el proceso de integración económica y política con la Unión Europea. Uno de los objetivos más importantes es disminuir la brecha entre los estados miembros y futuros miembros en los términos de desarrollo económico, de sistema legal, de eficiencia de las instituciones del mercado y de la competitividad de las empresas. Los expertos están de acuerdos que la Inversión Extranjera Directa contribuye a la aceleración del crecimiento económico y a la disminución de la brecha existente. El país receptor se puede realizar en varios beneficios de la IED: el traspaso directo de las herramientas de las inversiones; de tecnología, de know-how, de habilidades de administración; el reforzamiento de la reestructuración micro- y macroeconómica y la creación de externalias positivas. Como nos muestran las encuestas realizadas con las empresas transnacionales, las políticas de incentivos son factores prioritarios nada más dentro de cierta región. Cuando la región ya esta definida, y la toma de decisión sobre la localización de la nueva inversión llego a la ultima etapa entre los países candidatos de la misma región. La importancia de los incentivos se incrementa a nivel regional. Las dos preguntas principales son: ¿Cual es la estrategia que deben seguir por medio de las políticas de incentivos para atraer más IED que más contribuya a los objetivos e intereses de los países? 2. ¿Cual es la estrategia que debe seguirse para que no salgan las empresas que invirtieron anteriormente en el país?

La política de incentivos de la Inversión Extranjera Directa
-En caso de Europa Central y del Este1-

I. Introducción – Porque tiene una elevada importancia la Inversión Extranjera Directa (IED)?

Los países de Europa Central y del Este se encuentran en el proceso de integración económica y política con la Unión Europea. Uno de los objetivos más importantes es disminuir la brecha entre los estados miembros y futuros miembros en los términos de desarrollo económico, de sistema legal, de eficiencia de las instituciones del mercado y de la competitividad de las empresas. En el caso de economías relativamente pequeñas y abiertas, escasos en recursos naturales la tasa de crecimiento depende principalmente de la competitividad de las empresas y de las industrias. Los expertos están de acuerdos que la Inversión Extranjera Directa contribuye a la aceleración del crecimiento económico y a la disminución de la brecha existente. El país receptor se puede realizar en varios beneficios de la IED: el traspaso directo de las herramientas de las inversiones; de tecnología, de know-how, de habilidades de administración; el reforzamiento de la reestructuración micro- y macroeconómica y la creación de externalias positivas. Todo esto contribuye al mejoramiento de la competitividad de las empresas individuales y estimula crecimiento en toda la economía. Debido a los efectos positivos y que 2002 fue el segundo año consecutivo de flujo de global IED decreciente, la competencia por atraer más IED se incrementó en el nivel mundial. Se observa en la mayoría de los países una reducción en las restricciones hacía a la IED, un proceso de liberalización; modificaciones favorables a los inversionistas. Las políticas de incentivos llegaron a ser prioritarias en todos los países de Europa Central y del Este.

Las tendencias mundiales en la Inversión Extranjera Directa

1. La historia: De donde a donde?– Cambio en la dirección del flujo de la IED
Las empresas internacionales ya existían en el siglo pasado con la nominación “corporaciones internacionales”, o “monopolios internacionales”. A las empresas con actividades e inversiones en el extranjero a partir de los años 60 le pusieron el nombre “multinacionales”. Luego en 1974 debido a ECOSOC el nombre “transnacionales” se hizo oficial, este ultimo expresa más la esencia de dichas empresas. Viendo la historia de las empresas internacionales llegamos a la época de la colonización. En esos tiempos la dirección del flujo de capital era desde los países colonizadores hacia a los países colonizados, aprovechando principalmente de las materias primas de los últimos. Estados Unidos antes de la segunda guerra mundial, en los 30-as, inicio con las inversiones en los países desarrollados en Europa. Aquí se observa un flujo de capital entre los países desarrollados. Después, en los 60-as los países en vías de desarrollo (por ejemplo América Latina) atraían a los inversionistas. Hasta finales de los setentas florecieron esas iniciativas. La crisis mundial y el endeudamiento cambio la dirección del flujo de capital; de los desarrollados a los desarrollados hasta finales de los 90-as. Entre 1993-1998 una vez mas los países en vía desarrollo lograron llamar la atención de las inversionistas. Aunque el flujo realizado en este grupo era muy concentrado, 40% llego a China, y 10 países recibieron el 95% de las inversiones totales de los países en vía desarrollo. Tenemos que mencionar que en los 90-as también los países de Europa Central y del Este llegaron a atraer a los inversionistas, debido a su reintegración a la economía global; a las privatizaciones, y al mercado interior. Estos fueron los factores más llamativos. Después de 1998 entre los países en vía desarrollo, sigue siendo China el que más IED realiza, continua siendo una región interesante Europa Central y del Este, aparte se siguen observando flujos de capital desde los países desarrollados hacía los desarrollados.

2. Descrecimiento en el flujo de la IED global
Desde 1970 hubo cuatros caídas en los flujos de la IED, en 1976 con 21%, en 1982-83 con 14% (en promedio anual), en 1991 con 24% y en 2001-2002 la más grande de todos los tiempos con 31% (en promedio anual). Todos estos descrecimientos tienen correlación con periodos de recesión. En 2002 los flujos descrecieron en 108 economías de las 195. ¿A que se debe esta caída? Los factores principales atrás de la reducción eran el despacio crecimiento económico en la mayoría del mundo, y la perspectiva opaca de una recuperación acelerada por lo menos en corto plazo. También es importante de mencionar el débil desempeño de los mercados financieros, la baja rentabilidad corporativa, el retraso en la reestructuración de ciertos sectores industriales, y la reducción en el proceso de privatización en algunos países. Algunos expertos también mencionan la crisis financiera asiática de 1998, la economía mundial desde entonces no se ha podido recuperar. La caída muestra desigualdad, tanto regional como sectorial. El flujo de la IED disminuyo en el sector industrial y de servicios, mientras sorprendentemente incremento con un 70% en el sector primario debido a las inversiones en los países desarrollados. La entrada de la IED a las economías anfitrionas por medio de fusiones y adquisiciones disminuyo en mayor rasgo que por medio de inversiones greenfield. Relacionado a la financiación descrecieron las inversiones por medio de capital y de préstamos intra-empresariales mientras crecieron por medio de ganancias reinvertidas. Geográficamente tanto el flujo de la IED a los países desarrollados (con 22%) como a los en vía de desarrollo (con un 23%) disminuyo. 54% de la reducción del flujo de IED en las regiones menos desarrolladas se debió a dos países, los Estados Unidos y el Reino Unido, mientras en los países desarrollados en 90% se debió a los Estados Unidos. En las regiones en vía desarrollo la caída más fuerte fue registrada en África (41%), después de 2001 cuando a Marruecos y a África del Sur llego una cantidad extraordinaria de IED. En América Latina y el Caribe 2002 fue el tercer año seguido con decrecimiento, esta vez con un 33%. La caída en Asia y el Pacífico fue relativamente poco (11%), por el buen desempeño de China, donde registraron flujo de IED con un valor de $53 mil millones de dólares, con el que excedió a los Estados Unidos ($30 mil millones) y así llego al segundo lugar mundial como país receptor de la IED (después de Luxemburgo). Europa Central y del Este resistió al decrecimiento global, y llego a registrar una subida total de 15% en el flujo de la IED, a pesar de que en 10 países de la región disminuyo el flujo y nada más en 9 creció. Sobresaliente era la Republica Checa donde llegaron a registrar $9 mil millones de dólares del flujo total debido a la venta de la empresa Transgas al RWE de Alemania. Lamentablemente Hungría perteneció a los países con relativamente mayores caídas en el flujo de la IED de la región. El 38% de la caída en 2002 se debió a los Estados Unidos. El decrecimiento global de la IED en 1981-82 fue debido en 76% solo a los EE.UU., en 1991 en 51%, en 1976 nada más en un 5%. La tendencia global de la IED se ve afectada por los Estados Unidos; el mayor receptor mundial de IED hasta el 2001, aun sigue siendo un actor determinante. La recuperación del flujo de la IED normalmente es rápida. La caída de ahora parece más severa que las anteriores, su duración también preocupa, aparte las previsiones económicas tampoco son favorables.

3. El cambio en la actitud hacia la IED
Aunque científicamente no se podría hacer un análisis de la relación entre los países receptores y las empresas transnacionales; - porque no son entidades idénticas, y aparte no se puede independizar de los otros actores del mundo global, sería mucho mas complejo -; pero vale la pena revisar el cambio en la actitud global hacia la Inversión Extranjera Directa. Entre 1950-1960 la actitud era más positiva que negativa, entre las dos protagonistas se estaban conociendo la conducta y el interés. Entre 1960-1979 era la época de las confrontaciones. El proceso de la elaboración del “Código de conducta” (que nunca se realizo) de las empresas transnacionales demuestra perfectamente el cambio en la correlación de fuerzas. En el principio (fue iniciado en 1977) el enfoque de las negociaciones era la protección de los países receptores, después fue más subrayada la garantía de los intereses de las TNC-s. Hoy en día la actitud hacia la IED es más positiva que desde entonces. También tenemos que admitir que el (medio) ambiente internacional contribuyo al mejoramiento; los reglamentos de la Organización Mundial del Comercio (OMC) (por ejemplo TRIMs), de OECD, y de otras organizaciones internacionales y tratados multilaterales lograron que los gobiernos utilizaran cada vez menos herramientas proteccionistas y que las empresas internacionales recibieran el mismo trato como las empresas nacionales. Mientras los gobiernos determinaban los límites del flujo de capital extranjero a ciertos sectores, los números de empleados extranjeros, luchaban contra la repatriación de las ganancias, hoy en día se observa una intención de la liberalización, y una competencia fuerte por la atracción de la IED. En lugar de utilizar restricciones y prohibiciones fueron altamente desarrolladas las políticas de incentivos de los gobiernos.
En base a este cambio en la actitud hacia la IED concluimos, que las ventajas que pueden realizarse por medio de las inversiones extranjeras directas sobresalen de las desventajas, por lo mismo la competencia por el capital es uno de los factores más característicos hoy en día.

4. La competencia por atraer mas IED se incrementó
Debido a las ganancias obtenidas por parte de los países receptores y por la caída en el flujo global de la IED en los últimos años; la competencia por atraer más inversionistas se incrementó tanto en la región de Europa Central y del Este como en el nivel mundial. Se observa en la mayoría de los países una reducción en las restricciones hacía a la IED. En el marco del proceso de liberalización el 95% de las modificaciones implementadas fueron favorables a los inversionistas. Las modificaciones incluyeron incentivos fiscales, y financieros, garantías, levantamiento de las restricciones a la entrada de las inversiones, establecimiento del sistema “one-stop-shop”. En todos los países de Europa Central y del Este abrieron agencias de promoción de las inversiones, quienes se dedican a proveer a los inversionistas presentes y futuros con información detallada sobre temas específicas (desde localización, edificios, precios, socios posibles, alianzas estratégicas, etc..) y apoyarlos con servicios post-operatorios. Además de las agencias, implementaron medidas de liberalización eliminando obstáculos ante el flujo de capital. Se observa la intención de tratar las empresas transnacionales como las locales, de elevar el nivel de infraestructura y de medioambiente económico. En los últimos años incrementó el número y los tipos de incentivos financieros, también las licitaciones por las inversiones; y la competencia se intensifico. La intensa competencia por la IED nos lleva a la conclusión que es recomendable seguir una liberalización activa. Estar siempre un paso más adelante de nuestros competidores para atraer la IED más adecuada, la que más contribuya a las ganancias y beneficios (como IED en tecnología avanzada o en actividades orientadas a exportación) del país receptor. Debido a todo ello necesitamos analizar las políticas de incentivos de los países.

5. La importancia de la política de incentivos de la IED
Como mencionamos en la introducción la atracción de la IED llego a ser una de las políticas prioritarias en muchos países. Para revisar las políticas de incentivos directas nos ayuda la agrupación de UNCTAD (1996), donde se distingue tres tipos principales entre ellos; Incentivos Fiscales, Incentivos Financieros y Otros Incentivos.
La pregunta es que si realmente las decisiones de los inversionistas dependen en tal grado de los incentivos, que pueden influir o hasta cambiar la localización de la inversión. Por ejemplo; en lugar de invertir en un país desarrollado, con un mercado creciente y poder adquisitivo elevado, con un mejor paquete de incentivos ofrecido por un país en vía de desarrollo, la inversión se realiza en otra región. Los expertos están de acuerdo, que los incentivos son importantes dentro de una sola región, pero no pueden cambiar las ideas, o motivos iniciales de los inversionistas. Dentro de la misma región pueden tener varios países candidatos para la inversión, y en este caso, la competencia por el capital si depende en mayores rasgos de los elementos de las políticas de incentivos. Muchas veces los dueños del capital dejan concursar a los gobiernos de la región, quien ofrece más, y quien los puede convencer en la decisión final sobre la ubicación de la inversión.
Las políticas pueden contribuir a una actualización técnica y de habilidades; al incremento de la procuración local, a la aseguración de más ganancia de la inversión, a la mejor protección del medio ambiente y del consumidor, etc. Al mismo tiempo pueden disminuir el daño potencial de la IED para el país, y también pueden contener prácticas anticompetitivas para proteger a las firmas locales con perspectivas de desplazamiento, mientras las medidas aplicadas concuerden con las regulaciones internacionales.
Los factores generales también influyen en la atracción de un país por la competencia de la IED: estabilidad política, sistema legal fiable y efectivo (la protección del inversionista contra expropiación, etc...), regulaciones claras y ejecutables, falta de corrupción y de burocracia, instituciones de mercado funcionando, sistema financiero funcionando y confiable, un ramo macroeconómico estable, recurso humano adecuado, bajo costo de transacción de negocios, buena infraestructura. Aparte el soporte a la innovación, al entrenamiento, y técnicas de promoción sofisticados ayudan en la competencia. Siento importante de mencionar otro aspecto; la distancia cultural, social y socio psicológica. En el trato, en los costumbres, en la identidad, en la motivación, en moral, en educación que tan compatibles son las dos (a lo mejor más que dos) culturas que se encuentran por medio de la IED. Tanto la actitud de la gente del país receptor como la infraestructura cultural son factores que influyen el ambiente de los inversionistas.
¿ Que tanta promoción se necesita una economía para atraer más IED? - realmente depende de muchos factores. Tanto del tipo de la inversión en si, como de la atracción básica del país. Una economía grande y dinámica necesita menos promoción, que una pequeña menos emergente. Definitivamente la promoción en general es menos eficiente que con un objetivo determinado; enfocada a una cierta tecnología, o a un sector específico, o a unos inversionistas particulares.

II. Que se necesita para poder definir la política de incentivos que debe aplicar un país para atraer más IED?

Como conclusión a lo anterior, la mejor política de incentivos para un país, es utilizar un paquete de incentivos con el que se puede influir el flujo de capital según las prioridades de su desarrollo económico. Es decir el objetivo principal no es solo atraer más IED, sino atraer a los sectores y a las regiones de alta prioridad; para obtener un mayor beneficio, considerando el futuro del país. Para poder definir la política de incentivos más adecuada uno tiene que analizar los intereses, motivos, objetivos principales y prioritarios de los dos actores protagonistas; tanto de las empresas transnacionales como de los países. Así se define a los dos conjuntos:

- A, los motivos de las empresas transnacionales
- B, los intereses de los países

A, los motivos de las empresas transnacionales
Según la teoría ecléctica de Dunning1 una empresa decide por la inversión extranjera en lugar de la exportación, cuando por medio de ella obtiene ventajas específicas proviniendo de propiedad, de los costos de transacción o de las condiciones de la localización. Lo anterior se conoce en la literatura como el paradigma OLI, donde las letras iniciales significan lo siguiente:
O (de ownership) - las ventajas específicas de propiedad, proviniendo de la administración de empresas, de las estrategias
L (de location) - las ventajas específicas de localización de la inversión
I (de internalization) - las ventajas específicas de internalización, se refiere a la reducción en los costos de transacción, etc.
Desde el paradigma OLI, Dunning deriva e identifica los 4 motivos principales de las empresas transnacionales en sus inversiones extranjeras directas:

1, resource seeking – búsqueda de recursos
2, market seeking – búsqueda de mercados
3, efficiency seeking – búsqueda de eficiencia
4, strategic asset/capability seeking – elemento estratégico/búsqueda de capacidad

1. En este caso el inversionista quiere aprovechar las diferencias internacionales en los precios de los factores de la producción; (tales como la materia prima, empleo, tecnología, conocimiento específico de administración y de negocios, etc..) por medio de ello incrementando su competitividad. Sin considerar los últimos factores (conocimiento específico de administración y de negocios, etc.) estamos hablando sobre el modelo neoclásico de las empresas. Normalmente los productos proviniendo de dichas inversiones van a ser exportados.
2. El objetivo principal de las inversiones en busca de mercados es proveer al país anfitrión y su contorno de sus propios productos. En la búsqueda de mercados se considera los siguientes elementos: el tamaño del mercado, la entrada por persona en el mercado, el crecimiento del mercado, el acceso de los mercados regionales y globales, preferencias específicas de los consumidores de la región, la estructura de los mercados. Se puede distinguir cinco circunstancias que inducen la selección de este tipo de las inversiones: seguimiento de los proveedores, y los clientes principales; el ahorro de los costos de transportación y otros gastos; la competencia ya esta presente en la región; el producto se necesita ajustar a las necesidades locales; y la política comercial discriminativa del país receptor (por ejemplo altos aranceles, control administrativo de importación etc.)2.
3. El objetivo en este caso es la racionalización de las inversiones ya existentes, que fueron establecidas anteriormente con el motivo de recursos o de mercado. La racionalización se realiza por medio de inversiones adicionales (como la reinversión de la ganancia, etc.) para aprovechar el efecto de sinergia entre las diferentes filiales. Los factores importantes en la toma de decisión sobre dicha inversión son: el costo de los recursos para ajustar la productividad, el costo de transporte, comunicación, etc., membresía de integración regional, etc... Las ventajas de coordinación armonizada entre las sucursales provienen de las economías de escala, de la repartición de los riesgos, y las economías a scope (alcance).
4. Las inversiones del motivo estratégico normalmente están relacionados con las adquisiciones. Con mayor frecuencia se observa este tipo de flujo de capital en los sectores como el de las telecomunicaciones, o el farmacéutico. En este tipo de inversiones se consideran los costos de la infraestructura física (puertos, carreteras, telecomunicación), y los de recursos creados (marca de fábrica, imágenes creados etc.). Empresas más pequeñas escogen esta forma, cuando por medio de adquisición quieren obtener información especial del mercado para disminuir el riesgo de la inversión. El principal objetivo de este tipo de inversiones es alcanzar las metas estratégicas de la empresa a largo plazo.

B, Los intereses de los países
Igual en este caso como en de las empresas transnacionales no es fácil la identificación y agrupación de los intereses de los países. Seria aceptable la declaración, de que cada país tiene objetivos, motivos específicos como cada empresa tiene intereses diferentes también. Para poder establecer un modelo, un esquema que sirva para elaborar el paquete incentivo adecuado, se puede intentar definir en general los intereses prioritarios de los países:

1. motivo de capital – búsqueda de capital
2. motivo del acelerar el desarrollo – búsqueda de desarrollo
3. motivo estratégico – búsqueda estratégica

Dentro de cada uno se puede distinguir muchos submotivos, y de ellos se deriva las medidas de las políticas de incentivos.

1. Por motivo de capital se entiende que el principal interés del país es elevar el nivel de capital invertido en su territorio por medio de las IED-s. Según las teorías de la economía internacional la IED tiene un efecto de igualación en lo que se refiere a los factores de producción. En este caso los países relativamente ricos en capital invierten en los países donde hay una escasez relativa de ello, por medio de las IED-s se observa una compensación tanto en los factores de producción, como en los precios de estos. El capital proveniente de las IED-s puede disminuir la escasez de este en el país receptor en tres aspectos: Disminuir
a, la brecha entre los recursos locales posibles y la inversión propuesta
b, la brecha de comercio, la diferencia entre la divisa necesaria para la inversión y entre la cantidad disponible en los ahorros del público
c, brecha presupuestaria, la diferencia entre la entrada prevista del presupuesto y los impuestos recaudados del público.
La IED tiene efecto directo e indirecto en la balanza de pagos. Entre los efectos directos se menciona el mejoramiento de la balanza de pagos, por medio de balanza de pagos corriente y de balanza de comercio exterior. Por las inversiones extranjeras se amplia el circulo de los sujetos impositivos, tanto en el grupo de los empleos como de los empleados. Por otro lado es posible que las IED-s activen los ahorros del público, así en esta manera también contribuyen a la ampliación del recurso accesible para el país. Al mismo tiempo como “submotivo de capital” del país puede aparecer el intento de disminuir la cuota de reinversión, de repatriación de ganancias y de importación.

2. Bajo el concepto de “motivo del acelerar el desarrollo” se entiende que el motivo prioritario del estado es alcanzar un nivel de desarrollo económico más elevado, disminuir la diferencia, la brecha económica. Entre estos motivos consideramos los siguientes submotivos: la creación de empleos, disminución del desempleo, cambios estructurales en el empleo, ampliando la red vertical del empleo por medio de backward3 y forward4 linkages, el acceso de tecnología moderna adecuada y avanzada, el aprovechamiento de la tecnología apropiada, la disminución de la estructura dual de la economía, el acceso de conocimiento y experiencia de administración de empresas, el acceso de conocimiento y experiencia de marketing, etc.

4. El tercer motivo identificado es el “motivo estratégico”. En esta categoría se puede observar una visión a largo plazo de parte del gobierno. Aparte de aprovechar las oportunidades provenientes de las ventajas comparativas, se enfoca a las ventajas competitivas. ¿Hacia que sectores?, ¿que ámbitos?, ¿en que manera tiene que dirigirse el capital para que en el futuro se realicen y fortalezcan sus ventajas competitivas? Para que se aproveche más de los conocimientos obtenidos de la IED, para que produzca un valor agregado que se utilice en la vía de su propio desarrollo. Como submotivos estratégicos podemos mencionar los siguientes: el desarrollo de las relaciones exteriores, cooperación con firmas del origen extranjero, cooperación internacional, fortalecimiento de la eficiencia técnica, fortalecimiento de la eficiencia estructural, fortalecimiento de las economías de a escala y de scope, fortalecimiento de la eficiencia de adaptación mundial, aseguración del dinamismo del desarrollo económico.

Tanto en la agrupación de los motivos de las empresas transnacionales como de los gobiernos se nota un desarrollo de las etapas entre los diferentes motivos. En el caso de las empresas transnacionales los primeros dos tipos de inversiones antes mencionadas tienden a ocurrir en el principio, como inversiones de introducción. Las inversiones de eficiencia y de estrategia son después, son inversiones adicionales. En los últimos 10-15 años en el flujo de capital internacional los últimos dos tipos de inversiones han sido más y más frecuentes. Analizando los tipos de motivaciones de los países igual se puede concluir, que en el principio en una región el objetivo principal es atraer más capital, mientras con el tiempo ya los objetivos de desarrollo y estratégicos son más prioritarios.
Muchas veces la tendencia antes mencionada se puede observar no nada más con el tiempo, sino también con el nivel de desarrollo del país. Los países menos desarrollados tienden a tener como principal interés el motivo de capital, mientras los países desarrollados consideran sus intereses estratégicos ya en largo plazo.
Fueron definidos los dos conjuntos, tanto los motivos de las empresas transnacionales como los de los gobiernos. Desde nuestro punto de vista lo mas importante es la intersección de los dos conjuntos, para poder establecer un modelo como herramienta para definir las políticas de incentivos mas adecuadas tanto en general, como en los casos individuales. Con el motivo de interpretar la intersección de los dos conjuntos ya traducidas en políticas de incentivos, tenemos que derivar (expresar) dentro de dichos conjuntos los submotivos, como habíamos señalando en algunos casos. Esos submotivos ya son transferibles a políticas de incentivos directas, donde se puede observar tanto el interés de las empresas transnacionales como de los de países.

El esquema de nuestro modelo:

1.

Conjunto de motivos de las empresas transnacionales
Conjunto de motivos de los gobiernos

Como mencionamos antes, la intersección del conjunto A y del conjunto B es difícil determinar sin identificar dentro de los conjuntos los submotivos, los elementos exactos ya traducibles en políticas de incentivos. Vamos a derivar de nuestro conjunto A y B los conjuntos de los submotivos de las empresas transnacionales C y de los submotivos de los gobiernos D.

Conjunto de submotivos de las empresas TNC
Conjunto de submotivos de los gobiernos

1. El diagrama nos muestra unos ejemplos de los submotivos tanto del conjunto de las empresas transnacionales como de los gobiernos. En este caso ya se identifica la intercesión de los conjuntos C y D llamado en nuestro esquema E. Los elementos de la intersección E ya son políticas de incentivos directas que podemos definir. Por ejemplo el primer elemento del conjunto C (los submotivos de las TNC-s) C.1. mano de obra barata fue derivada del primer motivo del conjunto A (los motivos de las TNC-s) A.1. resource seeking – búsqueda de recursos. Al mismo tiempo el primer elemento del conjunto D (los submotivos de los gobiernos) D.1. creación de empleos fue derivada del segundo motivo del conjunto B (los motivos de los gobiernos) B.2. motivo de acelerar el desarrollo. De estos dos elementos ya se forma una política de incentivos directa que satisface tanto a los motivos y submotivos de las TNC-s, como a los gobiernos. En este caso la política de incentivos que cumplirá con las expectativas de ambos actores podría ser la siguiente: E.1. Reducción en la contribución de seguro social o deducción de ganancia impositiva basado en el número de los empleados. En este caso los dos ejemplos de las iniciativas pertenecen a las iniciativas fiscales de la agrupación de UNCTAD. También podríamos crear iniciativas financieras o de otros tipos que formaran parte de la intersección E y cumplieran con los objetivos de los dos protagonistas: E.1. Una variedad de herramientas (llamado “subsidios directos”) para cubrir (en parte) los gastos de entrenamiento o reentrenamiento del recurso humano del proyecto de inversión. Queremos subrayar que la agrupación de UNCTAD no nos lleva más cerca en la identificación de los intereses comunes de los dos actores principales de nuestro análisis, mientras que el esquema de los conjuntos tal vez nos ayuda más tanto en la identificación como en la satisfacción de los intereses comunes por medio de las políticas de incentivos. Siguiendo la misma lógica llegamos a la misma conclusión con los otros ejemplos:

Como se puede observar en los ejemplos la variación de los motivos, submotivos llegando a las políticas de incentivos son infinitos. No nada más del primer motivo de las TNC-s se relaciona con el primero de los gobiernos. Puede ser cualquier motivo de gobiernos que llega a tener un submotivo en común con el submotivo de los inversionistas y así se forma la política de incentivos, que también abarca un ramo muy amplio de las opciones. Unos submotivos se relacionan entre ellos, no son exclusivos; pues de un motivo se deriva varios submotivos, como las empresas o los gobiernos pueden tener varios intereses simultáneos. Por lo mismo nuestros conjuntos C y D tienen todos los submotivos, que pueden tener las empresas y los gobiernos. Para el uso práctico de nuestro objetivo son demasiados elementos los que tendríamos que revisar en un caso especial de un país y una empresa transnacional. Para disminuir los innumerables elementos y hacer más adecuado el análisis, se derivan 3 subgrupos del conjunto C y D. Como señalamos en el análisis el nivel de desarrollo del país influye tanto en los submotivos de las empresas transnacionales como los intereses del mismo gobierno, por lo mismo se establece los siguientes tres subgrupos del conjunto C y D:

Así se establecieron los conjuntos C y D especiales según sus estados de desarrollo. Cada uno de los subgrupos anteriores merecería y necesitaría un análisis profundo, pero debido a las limitaciones del tiempo en el presente trabajo vamos a enfocarnos a los conjuntos de los países en transición.

III. Análisis de los conjuntos C y D en el caso de los países en transición

Análisis regional de Europa Central y del Este

Tanto a nivel mundial, como en nuestra región la competencia para atraer IED es cada vez mas elevada. A pesar de que en el año 2002 Europa Central y del Este llego a ser el mejor entre todas las regiones, con su record de $29 mil millones de dólares de la entrada de IED, comparando con su $25 mil millones del año pasado. Dentro de la región el flujo de la IED no era parejo. Como mencionamos en 10 países disminuyo el capital recibido, mientras solo en 9 países registraron incremento. Según los sectores también se observa una disparidad; el sector automotriz se fortaleció, mientras el sector electrónico enfrento problemas. Como tendencia positiva podemos mencionar que varias empresas transnacionales en los países en vías de adhesión cambiaron sus actividades de sectores donde usaban mano de obra barata hacia las actividades de mayor valor agregado, aprovechando las ventajas proviniendo del alto nivel educativo de la región. Como factores positivos en la atracción de IED dentro de la región también se menciona el flujo de capital hacia la Federación Rusia y el proceso de la ampliación de la UE, agregando que en el medio y largo plazo, el último factor es menos frágil. En corto plazo los dos elementos ayudarán a sobresalir del impacto del término de la privatización y del retraso en el crecimiento de la PIB en algunos países claves de Europa Central y del Este.
Entre las economías más afectadas de la recesión de la IED en 2002 Polonia y Hungría están en los lugares 25 y 26 con un valor alrededor de menos $1,7 mil millones de dólares. Al mismo tiempo Polonia se califico entre los 30 mayores receptores de la IED en 2002 como el país 26 (alrededor de $4 mil millones), Republica Checa como el país 19 (alrededor de $9 mil millones), y Eslovaquia obtuvo el lugar 27 (alrededor de $4 mil millones).
Dentro de la región también podemos observar unos cambios; Hungría perdió su primer lugar en la atracción de la IED. Entre 1991-1998 era el receptor más grande de Europa Central y del Este con 30% del total EU-IED, Republica Checa seguía con un 28% y Polonia en el tercer lugar con un 26%. Casi 90% de la existencia (stock) de la IED de la región se concentraba en los países del grupo Luxemburgo en 1997. Hungría por medio de su estrategia de ventas en la privatización llego a obtener mucho mayor porcentaje de la IED en corto plazo, que los países con estrategia de bonos (Republica Checa, Eslovaquia). Según las publicaciones del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional durante el periodo 1989-1996 Hungría registro una acumulación de IED en valor de $12.9 mil millones de dólares, Polonia $12.8 mil millones y Republica Checa de $5,5 mil millones de dólares.

Análisis de los submotivos de las empresas transnacionales en Europa Central y del Este

En los países en transición las inversiones en la búsqueda de recursos y de mercados eran los objetivos principales de los flujos de capital. Europa Central y del Este después del cambio político se hizo una región atractiva para los inversionistas. El flujo de IED fue animado por las reformas políticas, económicas; abriendo mercados domésticos, ofreciendo mano de obra barata, el proceso de privatización y otros incentivos. Una nueva región descubierta por el capital por su reintegración económica mundial, por su localización y por la oportunidad como un mercado emergente. Las inversiones con el motivo de expansión de los mercados fueron realizadas principalmente en los sectores de alimentos, como (industria de cerveza, de la leche, del azúcar, etc.) aprovechando las ventajas específicas de su organización, de marca de fábrica, etc. Además del motivo de la expansión del mercado era importante en las inversiones iniciales la producción para el mercado domestico y la explotación de mano de obra barata, como las regulaciones favorables de tributación. Aparte de los sectores alimenticios, la mitad del flujo de IED durante de 1991-1996 se realizo en los sectores no comerciales, como en las empresas de servicios públicos (electricidad, transporte y comunicación), los cuales contribuyeron al mejoramiento de la infraestructura para siguientes inversiones en la región. A pesar de esto todavía existe mucho retraso en la infraestructura en Europa Central y del Este. El porcentaje de la IED en el sector primario es insignificante. Las inversiones están concentradas en el sector industrial automotriz, petrolero, químico, textil, mueblero y de plásticos. En estos tipos de inversiones (A.1. búsqueda de recursos) el principal objetivo es utilizar las diferencias relativas en los precios de los factores de la producción, como la mano de obra más barata y reducción en los costos de transacción. Normalmente se establecieron las filiales en la regiones más adecuadas (muchas veces en la cercanía de las regiones de la frontera del Oeste, o alrededor de las capitales) considerando las ventajas comparativas y una característica muy importante es que la mayoría de la producción esta destinada a la exportación.
A finales de los años ochentas las inversiones con el motivo de adquirir recursos (A.1. búsqueda de recursos) y mercado (A.2. búsqueda de mercado.) eran los más frecuentes en los países de transición realizados en parte por medio de privatización y en parte por inversiones greenfield. Para los últimos años de los noventas el dominio de los motivos de las inversiones en parte seguía la búsqueda de mercados, pero en lugar de buscar recursos el motivo de eficiencia era más relevante y en parte podemos observar en algunos casos el motivo de estrategia. Las inversiones con el motivo de eficiencia (A.3. búsqueda de eficiencia) en muchos casos fueron realizados como inversiones greenfield, en los sectores de electrónica, y de maquinaria aprovechando la mano de obra técnica, con mayor calificación (que la mano de obra de la industria textil) Los inversionistas son empresas transnacionales diversificadas con productos estandarizados. Estos tipos de inversiones tienen la característica de que exportan casi todo lo que producen. Cabe mencionar que mientras las inversiones con el motivo de eficiencia exportan a la Unión Europea principalmente, las inversiones con el motivo de mercado exportan en la región de Europa Central y del Este. Según los datos estadísticos de la exportación podemos observar que el porcentaje de los productos de mano de obra barata como la confección, textiles y productos de piel disminuyo durante 1993-1997, tanto como el porcentaje de los productos proviniendo de las industrias del hierro y de acero, y de las materias primas. Al mismo tiempo incremento en la región la participación de las exportaciones de las computadoras, vehículos, maquinaria eléctrica, que ya son productos con mano de obra técnica y aparte necesitaban inversiones adicionales, inversiones que fueron de motivo de eficiencia. Las ventajas comparativas de los países de Europa Central y del Este en el principio eran en los productos de mano de obra barata, mientras ahora se observa un desplazamiento hacia a los productos que necesitan mano de obra calificada. También se observa un cambio en los motivos de las empresas transnacionales invirtiendo en la región, mientras en el principio la mayoría de los inversionistas escogía la región por su mercado potencial y por la búsqueda de recursos, ahora sigue siendo importante el motivo de mercado, pero cada vez gana mas importancia el motivo de eficiencia.

Análisis de los submotivos de los países en Europa Central y del Este

Debido a que en Hungría la privatización se inicio antes que en los otros países de la Europa Central y Este, llevaba una ventaja en la atracción de IED. Como parte de su política de liberalización Hungría abrió sus mercados frente al capital extranjero inmediatamente con el cambio. (De hecho ciertas medidas ya estaban en práctica desde los años setenta y gradualmente el nivel de apertura se fue elevando cada vez mas.). Para mediados de los ochentas por la creciente competencia en la región de atraer más IED incremento el número de países que aplicaron algún tipo de incentivos (incentivos fiscales, financieros u otros), por lo mismo se incrementaron los tipos y variedades de ellos. Clark(2000) y Taylor(2000) señalan que debido al desarrollo de la tecnología de la información y de las telecomunicaciones las localizaciones potenciales de las inversiones cada vez son más parecidas así que las políticas de incentivos cada vez se hacen más importantes.
Según los tipos de incentivos, por la falta de recursos presupuestarios en los países en vías de desarrollo y de adhesión usan con mayor frecuencia los incentivos fiscales, mientras en los países desarrollados los incentivos financieros son los preferidos.
En la región más desarrollada de Europa Central y del Este podemos definir dos etapas en la política de incentivos. La primera desde finales de los ochentas hasta mediados de los noventas; la segunda desde 1996 hasta el 2004. A partir de 2004 la adhesión a la Unión Europea indica cambios significativos en las políticas de incentivos, por lo mismo se podría distinguir la tercera etapa.
En 1988-1990 fue el cambio político en la región, la apertura hacia las inversiones, por lo mismo las IED-s se caracterizaban por tener alto riesgo: la inestabilidad micro-, y macroeconómica, política, falta de instituciones, legislaciones de un mercado operativo, etc..Las economías de Europa Central y del Este necesitaban el capital tanto por su endeudamiento como por sus graves problemas estructurales. Por estas circunstancias y problemas los países de la región eran destinados a seguir el camino de los países pobres relacionado a las políticas de incentivos. Los gobiernos ofrecían a los inversionistas, incentivos que no le costaban en el momento, los impuestos y aranceles del futuro. Entre las herramientas usaban los incentivos fiscales (reducciones, liberaciones de los impuestos, sociedades de zona franca, etc.) Otro submotivo de los gobiernos en esta época era ganar a las empresas transnacionales con reputación, para obtener las referencias para las siguientes inversiones. En muchos casos para realizar estos objetivos usaban negociaciones individuales con las empresas transnacionales. Debido a lo anterior la primera etapa de las políticas de incentivos se caracterizaba por la falta de transparencia, de normatividad, de recursos financieros y con frecuencia falta del elemento regional. La estructura de ministerios correspondía a la dominancia del enfoque sectorial. Para los años 1996-1998 (dependiendo de los países) era notable una mejora en la situación económica (la balanza por cuenta corriente, la balanza de comercio exterior, el presupuesto, la deuda externa, etc..) y al mismo tiempo ya se establecieron las instituciones y regulaciones de un mercado operativo. Muchas empresas transnacionales llegaron a tener éxito en la región, y las diferencias regionales fueron más subrayadas. Debido a estos cambios se modificaron las políticas de incentivos. Se observaba un desplazamiento hacia la transparencia, normatividad, y la importancia del desarrollo regional. En las políticas de incentivos se reflejaban estos cambios; tanto en las regiones menos desarrolladas (liberación de impuestos por mas tiempo o reducciones en mayor porcentaje, reducciones tributarias por emplear a los desempleados, deducciones por inversiones en el sector maquinaria o en la infraestructura, o en I+D), como en los sectores prioritarios los incentivos se hicieron mas llamativos. A relación de los incentivos financieros cabe mencionar que a partir de 1996 se incremento su relevancia; en forma de créditos subsidiados apoyando a las inversiones en la infraestructura, medio ambiente, inovaciones, tecnología informática, investigaciones, I+D, etc. Entre otros incentivos podemos mencionar una mejora del apoyo institucional a los inversionistas (las agencias de las inversiones extranjeras fueron establecidas y operan en todos los países de la región), apoyos de los gobiernos locales, etc..Como conclusión de los submotivos de los países se identifica un camino de desarrollo desde los motivos de capital como principal objetivo en el inicio. Después a partir del 1996 se identifica el principal motivo del desarrollo reflejándose en los incentivos fiscales, y en los últimos años se observan las medidas con el motivo estratégico reflejándose en los incentivos financieros. Cabe señalar los cambios legislativos que indica la adhesión a la Unión Europea en las políticas de incentivos en los países de Europa Central y del Este. Estos ajustes influyen en gran medida a los incentivos aplicados hasta ahora; limitan el ramo de decisión de los gobiernos de los países en vías de adhesión. Los principios de la política de competencia de la Unión Europea son positivos, podríamos decir que lleva a los países a la aplicación de los motivos estratégicos en las políticas de incentivos; al mismo tiempo surgen dos preguntas. La primera es que ¿ya llego cada país en vías de adhesión al nivel necesario para renunciar a aplicar los incentivos anteriormente usados?. La segunda pregunta es; ¿que tanta influencia van a poder ejercer las fuerzas políticas y grupos de presión (lobby) en las decisiones sobre los permisos de los apoyos estatales?
Tenemos identificados para los países en transición los submotivos tanto de las empresas transnacionales como de los gobiernos. El factor flexible en nuestro modelo es la política de incentivos. Se puede ajustar a los intereses de los actores, para que cada actor realice el mayor beneficio y ganancia posible. Tanto las empresas como los gobiernos tienen que tener claros sus objetivos y sus planes a futuro. Analizando sus propios intereses y lo mas posible conociendo las metas y los objetivos del otro actor; la intersección E (el factor flexible) se define más precisamente, entonces el éxito es más probable.

Conclusiones

Como nos muestran las encuestas realizadas con las empresas transnacionales, las políticas de incentivos son factores prioritarios nada más dentro de cierta región. Cuando la región ya esta definida, y la toma de decisión sobre la localización de la nueva inversión llego a la ultima etapa entre los países candidatos de la misma región. La importancia de los incentivos se incrementa a nivel regional. Las dos preguntas principales son: ¿Cual es la estrategia que deben seguir por medio de las políticas de incentivos para atraer más IED que más contribuya a los objetivos e intereses de los países? 2. ¿Cual es la estrategia que debe seguirse para que no salgan las empresas que invirtieron anteriormente en el país?
Desde el punto de vista de los países, aparte de definir sus intereses la ventaja más realizable es obtener información sobre los posibles inversionistas de la región, el análisis profundo de sus motivos y submotivos, planes a medio y largo plazo. Estar siempre un paso más adelante, ir hacia las posibles inversiones extranjeras, no esperar a que vengan. Como una herramienta adicional en el análisis se puede utilizar el esquema de los conjuntos del presente trabajo.
En relación a la segunda pregunta, ¿como se puede convencer a las empresas transnacionales de no dejar de seguir sus propios motivos y las tendencias actuales de globalización? la respuesta es más escéptica. Primero desde la naturaleza de las IED las empresas transnacionales localizan sus sucursales donde más ganancia agregada a nivel mundial es realizable. En este caso las políticas de incentivos tienen menos influencia sobre las decisiones de las TNC-s. La movilidad y flexibilidad son las características de las inversiones extranjeras directas, como ellas son también las portadoras principales de la globalización.
En nuestra opinión la competitividad de los países no depende tanto de la competencia por la Inversión Extranjera Directa, sino más por su habilidad de aprovechamiento de ella. La habilidad de realizar la mayor ganancia posible para el desarrollo del país, para que los sectores con y sin capital extranjero formen una economía integrada, para que no se forme una estructura dual, si no más allá, que fuera un factor integrador, un recurso adicional, que por medio ello se pueda incrementar la competitividad del país.

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Notas
1. El análisis se enfoca especialmente al grupo Luxemburgo de la región de Europa Central y del Este
2. La teoría ecléctica de Dunning fue establecida en los años 70, como fusión de las mejores teorías (Hymer, Vernon, Aliber, etc.) explicando los diferentes aspectos del flujo de capital realizando en el marco de las empresas transnacionales. El termino “ecléctica” también se refiere a la consideración de los diferentes aspectos de la ciencia económico-administrativa, como el aspecto micro-, macroeconómico, de administración estratégica y de comercio internacional entre otros.
3. Como aparece en la teoría de Kojima(1973)
4. Backward linkages: la relación vertical “hacia atrás” entre la filial de la TNC y los empresarios locales, que proveen a la sucursal con partes, refacciones, productos o servicios necesarios.
5. Forward linkages: la relación vertical “hacia adelante” entre la filial de la TNC y los empresarios locales, que compran el producto o servicio de la sucursal para modificar, fabricar o vender.